香 港 人 权 监 察

自 治 根 基 受 威 胁

最 近 , 几 位 被 委 任 的 基 本 法 委 员 会 成 员 , 对 港 人 在 内 地 所 生 儿 童 居 留 权 的 新 法 例 的 法 律 地 位 , 纷 纷 提 出 意 见 。 这 是 一 种 危 险 的 趋 势 。

如 果 趋 势 持 续 , 司 法 独 立 和 特 区 自 治 便 有 妥 协 、 让 步 的 余 地 。 对 某 些 人 而 言 , 获 得 这 些 权 贵 在 背 后 撑 腰 , 看 似 非 常 吸 引 , 但 却 要 付 出 很 大 的 代 价 。

如 果 我 们 不 小 心 提 防 , 基 本 法 委 员 会 可 以 成 为 某 种 「 超 级 」 终 审 法 院 及 特 区 立 法 会 的 机 关 。 试 想 想 : 某 条 香 港 法 律 的 有 效 性 正 在 法 院 遭 受 质 疑 , 基 本 法 委 员 会 却 擅 自 宣 布 它 有 效 , 是 否 希 望 藉 此 影 响 法 庭 的 裁 决 ?

任 何 律 师 都 应 该 避 免 对 审 理 中 的 案 件 发 表 过 于 详 尽 的 意 见 , 免 被 误 以 为 企 图 影 响 法 庭 的 裁 决 。 但 是 , 作 为 一 个 具 权 威 性 的 机 构     - -    基 本 法 委 员 会     - -    却 明 知 故 犯 、 缺 乏 自 制 。

有 论 者 建 议 特 区 政 府 邀 请 基 本 法 委 员 会 对 特 区 立 法 会 通 过 法 律 的 有 效 性 提 供 意 见 ; 或 者 根 据 《 基 本 法 》 第 十 九 条 , 任 何 交 由 人 大 常 委 会 存 案 的 特 区 法 律 , 除 了 一 些 要 交 回 基 本 法 委 员 会 寻 求 意 见 外 , 其 余 都 被 视 作 有 效 。 上 述 建 议 无 疑 在 基 本 法 委 员 会 , 设 立 一 些 负 面 的 审 查 程 序 。 使 特 区 法 律 的 权 威 源 自 基 本 法 委 员 会 更 甚 于 特 区 立 法 会 。

审 查 程 序 一 旦 施 行 , 特 区 法 院 解 释 《 基 本 法 》 的 权 力 大 部 分 便 会 名 存 实 亡 。 道 理 十 分 简 单 : 任 何 特 区 法 院 的 判 决 如 与 基 本 法 委 员 会 的 意 见 相 左 , 受 影 响 的 一 方 会 上 诉 。

如 果 整 件 事 上 诉 至 终 审 法 院 , 无 论 最 终 判 决 如 何 , 都 会 对 市 民 带 来 极 大 的 困 扰 和 对 司 法 独 立 失 去 信 心 。

假 如 基 本 法 委 员 会 担 当 建 议 中 的 角 色 , 以 上 都 是 一 连 串 极 有 可 能 出 现 的 负 面 影 响 。 但 更 应 该 注 视 的 是 这 些 建 议 根 本 是 错 误 的 , 是 违 反 《 基 本 法 》 的 文 字 和 精 神 。

基 本 法 》 没 有 条 文 清 楚 划 分 基 本 法 委 员 会 的 职 权 范 围 , 但 只 要 我 们 参 考 一 些 提 及 该 委 员 会 的 《 基 本 法 》 条 文 及 在 附 件 中 基 本 法 起 草 委 员 会 有 关 成 立 基 本 法 委 员 会 的 建 议 , 便 会 一 清 二 楚 。

起 草 委 员 会 的 建 议 书 内 , 基 本 法 委 员 会 是 人 大 常 委 会 下 设 的 一 个 工 作 委 员 会 , 负 责 研 究 《 基 本 法 》 第 十 七 、 十 八 、 一 百 五 十 八 及 一 百 五 十 九 条 带 来 的 问 题 , 然 后 将 建 议 呈 交 人 大 常 委 会 。

只 要 细 阅 条 文 , 便 会 发 现 首 三 条 条 文 只 是 要 求 基 本 法 委 员 会 对 特 区 法 律 是 否 符 合 《 基 本 法 》 有 关 ( 一 ) 中 央 管 理 的 事 务 , 即 国 防 和 外 交 ; 及 ( 二 ) 中 央 和 香 港 特 别 行 政 区 关 系 的 条 款 , 提 供 意 见 。

其 余 有 关 特 区 法 律 是 否 符 合 《 基 本 法 》 的 问 题 , 是 由 人 大 常 委 会 在 徵 询 基 本 法 委 员 会 后 , 才 作 出 行 动 。 关 于 居 留 权 的 特 区 法 律 , 是 属 于 《 基 本 法 》 第 二 十 四 条 的 范 围 , 并 不 涉 及 上 述 的 两 种 情 况 。

《 基 本 法 》 第 十 七 条 指 出 : 特 区 立 法 会 制 定 的 法 例 须 报 人 大 常 委 会 「 备 案 」 , 如 果 人 大 常 委 会 在 徵 询 基 本 法 委 员 会 后 , 以 前 述 两 个 范 围 为 理 由 , 认 为 该 法 例 并 不 符 合 《 基 本 法 》 , 人 大 常 委 会 只 会 将 有 问 题 的 法 律 发 回 特 区 政 府 , 但 不 作 修 改 。 因 此 , 该 法 例 立 即 失 效 , 特 区 政 府 可 以 决 定 善 后 的 办 法 。

以 事 实 而 论 , 第 十 七 条 肯 定 没 有 说 过 任 何 没 有 交 回 特 区 政 府 的 法 律 , 可 以 断 定 是 有 效 或 符 合 《 基 本 法 》 内 的 所 有 条 文 , 甚 至 上 述 两 个 范 围 的 法 律 。 我 们 不 能 以 字 面 的 含 意 为 理 由 , 强 说 它 有 这 种 效 力 。

另 外 , 程 序 并 没 有 时 限 。 人 大 常 委 会 在 审 议 某 特 区 法 律 是 有 效 的 或 批 准 其 生 效 后 , 并 无 要 求 在 一 段 时 间 内 交 回 特 区 政 府 。 当 特 区 通 过 某 条 法 例 及 报 告 人 大 常 委 会 后 , 应 假 定 人 大 常 委 会 可 以 在 任 何 时 候 审 议 。 与 此 同 时 , 该 法 例 在 港 生 效 。 如 果 法 例 最 终 无 效 , 该 指 引 在 《 基 本 法 》 第 十 七 条 清 楚 表 明 , 是 无 溯 及 力 的 。 所 有 程 序 的 精 神 是 让 特 区 立 法 会 , 让 特 区 享 有 高 度 自 治 。 假 若 港 人 甘 愿 放 弃 自 治 , 引 入 或 发 明 新 的 审 批 程 序 , 将 会 是 荒 谬 绝 伦 的 做 法 。

第 一 百 五 十 八 条 是 另 一 条 富 争 议 性 的 条 文 。 它 限 制 了 终 审 法 院 的 司 法 管 辖 权 。 但 藉 此 推 断 基 本 法 委 员 会 是 扮 演 著 凌 驾 终 审 法 院 的 角 色 , 则 是 离 题 万 丈 。

只 有 终 审 法 院 有 权 将 问 题 转 介 至 人 大 常 委 会 寻 求 解 释 ; 也 只 有 上 述 的 两 个 范 围 才 有 转 介 的 需 要 。 因 此 , 只 有 当 人 大 常 委 会 解 释 牵 涉 两 个 范 围 的 条 文 时 , 而 解 释 又 会 影 响 到 案 件 的 判 决 , 则 香 港 法 院 在 对 该 案 作 出 不 可 上 诉 的 终 局 判 决 之 前 , 应 由 特 区 终 审 法 院 请 人 大 常 委 会 作 出 解 释 。 除 此 以 外 , 终 审 法 院 有 全 权 以 它 认 为 正 确 的 方 式 解 释 《 基 本 法 》 。 这 意 味 基 本 法 委 员 会     - -    或 更 正 确 地 说 , 当 中 一 些 会 员     - -    公 开 对 某 些 特 区 法 律 是 否 符 合 《 基 本 法 》 的 条 文 表 达 自 已 的 立 场 , 例 如 新 的 居 留 权 规 定 是 否 合 符 《 基 本 法 》 第 二 十 四 条 的 问 题 , 法 院 有 可 能 会 持 相 反 的 意 见 。 事 实 上 , 理 应 并 除 这 些 私 人 立 场 作 为 考 虑 的 因 素 。 但 无 可 避 免 地 , 如 果 法 院 宣 布 相 同 的 意 见 , 公 众 会 认 为 它 是 向 基 本 法 委 员 会 屈 服 ; 反 之 , 则 会 使 公 众 大 惑 不 解 。

还 附 带 一 提 , 并 非 所 有 基 本 法 委 员 会 的 成 员 都 是 法 官 出 身 的 。 委 员 会 在 司 法 程 序 上 的 影 响 过 阔 , 会 造 成 由 非 法 律 因 素 主 导 、 外 行 领 导 内 外 的 不 良 效 果 。

《 基 本 法 》 第 一 百 五 十 九 条 并 不 限 制 基 本 法 委 员 会 在 前 述 两 个 范 围 提 出 意 见 。 但 这 条 文 只 是 处 理 修 改 《 基 本 法 》 的 有 关 事 宜 , 并 不 经 常 发 生 。

当 然 对 基 本 法 委 员 会 职 权 的 建 议 尚 未 落 实 , 仍 有 扩 展 的 余 地 , 但 必 须 考 虑 对 特 区 自 治 的 影 响 。

基 本 法 委 员 会 的 运 作 仍 未 有 最 后 定 稿 : 会 议 是 公 开 或 是 闭 门 ? 是 谘 询 或 是 半 司 法 ? 对 终 审 法 院 转 介 的 事 宜 , 它 应 否 听 取 诉 讼 各 方 提 交 的 建 议 书 ? 法 院 本 身 可 否 根 据 某 些 人 的 建 议 , 提 供 意 见 ? 会 否 有 些 白 纸 黑 字 的 文 件 , 列 出 原 因 及 论 据 ? 它 是 否 依 循 先 例 ?

上 述 种 种 问 题 都 需 要 有 周 详 的 考 虑 及 明 智 的 处 理 手 法 。 过 分 偏 向 司 法 界 , 会 使 基 本 法 委 员 会 变 成 类 似 于 权 力 有 限 的 枢 密 院 ; 但 若 过 分 偏 重 「 外 行 人 」 和 谘 询 组 织 , 会 对 特 区 的 司 法 体 系 造 成 不 良 的 影 响 。

但 无 论 如 何 , 身 为 极 具 权 威 机 构 的 会 员 , 要 时 刻 注 意 自 己 的 言 行 。 公 众 要 避 免 将 委 员 会 变 成 「 太 上 皇 」 ; 委 员 会 成 员 也 应 洁 身 自 爱 , 避 免 堕 入 同 样 的 陷 阱 。

吴 霭 仪


1997 (c) 香 港 人 权 监 察