香 港 人 权 监 察

政 府 就 改 革 投 诉 警 方 制 度 所 提 出 的 方 案 ─ 太 少 又 太 迟

七 月 十 日 , 政 府 向 立 法 局 提 交 草 案 , 建 议 将 「 投 诉 警 方 独 立 监 察 委 员 会 」 (以 下 简 称 「 警 监 会 」 )予 以 法 定 的 基 础 , 虽 然 此 项 改 变 受 到 欢 迎 , 但 是 并 未 回 应 、 处 理 各 界 人 士 , 包 括 立 法 局 议 员 、 律 师 、 社 区 工 作 者 、 甚 至 「 警 监 会 」 本 身 所 诟 病 的 问 题 ─ 投 诉 警 察 制 度 需 要 彻 底 的 革 新 !

事 实 上 , 问 题 的 根 源 , 在 于 调 查 投 诉 警 方 的 工 作 , 是 由 警 方 人 员 进 行 。 「 警 监 会 」 草 案 的 内 容 , 包 括 对 「 警 监 会 」 及 其 监 察 的 「 投 诉 警 察 课 」 的 一 系 列 改 革 建 议 , 但 对 「 警 监 会 」 缺 乏 独 立 性 的 状 况 并 无 加 以 处 理 。 协 助 受 害 者 的 团 体 及 工 作 人 员 , 对 这 些 欠 缺 加 强 调 查 工 作 独 立 性 的 方 案 , 质 疑 其 价 值 效 用 。 人 权 监 察 要 求 「 警 监 会 」 有 独 立 的 调 查 权 力 , 同 时 要 委 派 公 众 人 士 出 掌 「 投 诉 警 察 课 」 的 工 作 。

政 府 在 「 警 监 会 」 草 拟 所 提 出 的 方 案 , 是 采 纳 两 份 报 告 的 建 议 。 一 份 是 关 于 「 投 诉 警 察 课 」 , 而 另 一 份 则 是 不 同 国 家 投 诉 警 方 制 度 比 较 研 究 。

「 投 诉 警 察 课 调 查 程 序 、 投 诉 警 方 独 立 监 察 委 员 会 的 监 察 制 度 及 与 投 诉 警 察 课 之 间 的 关 系 检 讨 报 告 」 注 视 到 「 警 监 会 」 曾 于 一 九 九 三 及 一 九 九 五 年 两 度 向 政 府 提 交 建 议 , 由 非 警 务 人 员 出 掌 「 投 诉 警 察 课 」 , 以 及 委 派 非 警 务 人 员 参 与 一 些 投 诉 的 调 查 工 作 。 然 而 由 保 安 科 借 调 至 「 警 监 会 」 的 报 告 撰 写 人 周 守 信 先 生 却 拒 绝 在 报 告 中 研 究 这 些 建 议 , 理 由 是 「 警 监 会 」 主 席 己 开 始 跟 警 务 署 长 讨 论 非 警 务 人 员 出 掌 「 投 诉 警 察 科 」 的 建 议 , 而 周 先 生 担 心 研 究 此 项 建 议 可 能 会 有 损 两 人 的 讨 论 。

这 个 报 告 清 楚 地 指 出 , 「 投 诉 警 察 课 」 的 调 查 能 力 极 不 足 够 。 「 投 诉 警 察 课 」 的 委 员 , 只 有 一 半 曾 参 与 由 警 方 所 提 供 的 犯 罪 调 查 训 练 课 程 。 再 者 , 报 告 亦 批 评 投 诉 警 察 课 犯 罪 专 责 小 组 ( 负 责 监 察 及 调 查 全 港 有 关 投 诉 警 方 犯 罪 的 工 作 ) 对 严 重 投 诉 的 处 理 , 「 只 不 过 是 循 例 的 书 面 工 作 」 。 换 言 之 , 报 告 无 意 中 反 驳 了 警 方 所 坚 持 的 立 场 ─ 只 有 警 方 才 有 足 够 的 训 练 去 调 查 对 警 察 的 投 诉 。

此 外 , 虽 然 报 告 撰 写 人 曾 旁 观 接 见 投 诉 者 的 过 程 , 但 他 并 没 有 收 集 投 诉 者 对 投 诉 制 度 的 意 见 。 故 此 他 只 是 报 导 了 事 实 的 一 面 。

「 投 诉 警 察 制 度 比 较 研 究 报 告 」 是 由 「 警 监 会 」 、 保 安 科 和 警 方 一 起 研 究 十 个 不 同 地 区 的 投 诉 警 察 制 度 后 所 写 成 的 。 这 报 告 的 基 调 , 是 贬 低 那 些 独 立 于 警 方 的 调 查 制 度 所 可 能 带 来 的 好 处 ; 相 反 , 它 突 出 了 其 他 与 香 港 相 似 的 投 诉 警 察 制 度 的 优 点 。 所 研 究 的 十 个 地 区 , 当 中 六 个 由 非 警 务 人 员 负 责 承 担 所 有 工 作 , 或 至 少 拥 有 独 立 的 调 查 能 力 ; 这 点 报 告 含 糊 其 词 。 其 他 四 个 没 有 独 立 性 监 察 或 调 查 组 织 的 地 区 是 日 本 、 新 加 坡 、 美 国 洛 杉 矶 市 和 洛 杉 矶 县 ( 后 两 者 绝 非 限 制 警 权 的 表 表 者 ) 。 报 告 指 出 有 数 个 地 区 与 香 港 的 制 度 相 似 ( 即 由 警 方 负 责 调 查 和 非 警 务 人 员 进 行 监 察 ) , 但 它 却 忽 略 其 中 三 个 地 区 , 监 察 组 织 于 必 要 时 可 拥 有 的 调 查 权 力 。 对 于 拥 有 完 全 独 立 性 的 调 查 制 度 , 报 告 的 撰 写 人 表 示 , 这 些 制 度 都 是 推 行 不 久 , 成 效 未 知 。 藉 此 , 报 告 拒 绝 承 认 处 理 投 诉 警 察 组 织 的 独 立 性 趋 势 。

报 告 又 没 有 论 及 证 据 准 则 的 问 题 。 其 他 地 区 采 用 证 据 的 准 则 , 与 香 港 所 采 用 投 诉 警 察 是 否 被 接 纳 的 标 准 , 实 有 天 渊 之 别 。 现 时 在 香 港 , 除 非 有 独 立 的 证 人 , 即 此 证 人 与 投 诉 者 无 任 何 关 系 及 彼 此 互 不 认 识 , 否 则 「 投 诉 警 察 课 」 会 断 定 投 诉 不 成 立 。 这 比 其 他 地 区 对 证 据 的 处 理 准 则 □ 狭 隘 得 多 。

草 拟 的 法 案 又 建 议 加 快 「 投 诉 警 察 课 」 的 调 查 工 作 , 现 时 一 名 投 诉 者 , 可 能 要 等 六 个 月 (甚 至 更 长 的 时 间 ), 才 进 行 认 人 的 步 骤 。 调 查 工 作 的 完 结 或 需 数 年 之 久 。 这 是 因 为 每 个 程 序 , 包 括 「 投 诉 警 察 课 」 的 初 步 调 查 , 「 警 监 会 」 的 质 询 , 「 投 诉 警 察 课 」 的 再 次 调 查 , 向 「 警 监 会 」 的 回 覆 , 及 「 警 监 会 」 确 认 个 案 , 每 项 都 需 数 以 月 计 的 时 间 来 进 行 。

保 安 科 在 呈 交 立 法 局 的 「 警 监 会 」 条 例 的 文 件 , 所 提 出 的 改 革 方 案 中 , 提 及 「 警 监 会 」 有 权 在 调 查 个 案 时 , 接 见 证 人 (此 点 是 经 多 年 时 间 才 能 获 得 提 出 )。 但 是 事 实 上 , 「 警 监 会 」 在 一 九 九 四 年 十 月 至 一 九 九 五 年 十 二 月 期 间 , 祗 约 见 了 十 一 个 个 案 中 的 二 十 一 名 证 人 , 而 单 在 一 九 九 五 年 , 「 警 监 会 」 所 接 受 提 交 的 个 案 总 数 高 达 三 千 四 百 五 十 五 宗 。 此 外 「 警 监 会 」 事 实 上 祗 可 以 邀 请 证 人 出 席 , 而 不 能 强 制 证 人 作 供 , 「 警 监 会 」 亦 祗 可 在 「 投 诉 警 察 课 」 作 出 调 查 结 论 后 , 才 能 和 证 人 交 谈 。 另 一 方 面 , 虽 然 「 警 监 会 」 可 以 旁 听 「 投 诉 警 察 课 」 与 投 诉 者 的 会 面 , 但 是 「 警 监 会 」 成 员 不 能 够 向 出 席 者 提 出 任 何 问 题 。

政 府 又 希 望 扩 大 「 简 易 程 序 」 的 应 用 至 所 有 轻 微 的 投 诉 个 案 。 现 时 , 「 简 易 程 序 」 祗 适 用 于 某 些 类 别 的 轻 微 投 诉 。 「 简 易 程 序 」 的 基 本 运 作 方 式 , 是 在 投 诉 者 同 意 下 , 由 一 名 高 级 警 务 人 员 , 向 被 投 诉 者 讲 述 被 投 诉 的 事 实 ; 故 此 并 无 所 谓 投 诉 成 立 或 是 纪 律 处 分 。 处 罚 方 式 至 多 是 由 该 名 高 级 官 员 对 被 投 诉 者 的 警 戒 , 而 被 投 诉 者 的 服 务 纪 录 不 会 受 到 影 响 。 人 权 监 察 知 悉 曾 有 一 宗 有 关 投 诉 遭 受 警 务 人 员 殴 打 个 案 , 采 用 「 简 易 程 序 」 来 处 理 , 而 「 警 监 会 」 也 因 该 个 案 的 严 重 性 , 反 对 这 个 处 理 的 方 式 。 故 此 , 我 们 关 注 「 简 易 程 序 」 的 推 展 使 用 , 会 导 致 程 序 被 运 用 于 不 合 适 的 情 况 。

警 方 坚 决 反 对 由 公 众 人 士 出 掌 「 投 诉 警 察 课 」 , 临 近 九 七 种 种 顾 虑 , 都 令 政 府 的 改 革 建 议 , 搔 不 到 痒 处 。 警 队 士 气 不 容 触 动 , 预 料 中 国 日 后 会 取 消 任 何 较 彻 底 的 改 革 。 无 论 如 何 , 即 使 实 现 现 时 条 例 所 提 出 的 改 革 , 亦 需 要 若 干 时 间 才 能 执 行 。 「 警 监 会 」 条 例 的 已 于 立 法 局 休 会 前 呈 交 立 法 局 二 读 , 待 立 法 局 复 会 后 成 立 草 案 专 责 小 组 , 去 详 细 研 究 法 案 的 内 容 。 至 于 有 关 改 革 的 各 项 建 议 , 约 需 拨 款 港 币 一 千 三 百 万 元 , 虽 然 行 政 局 对 此 拨 款 不 表 反 对 , 惟 款 项 仍 须 于 下 一 个 财 政 年 度 , 即 一 九 九 七 年 四 月 后 , 才 能 拨 出 。

人 权 监 察 要 求 调 查 制 度 必 须 引 入 独 立 性 。 我 们 感 到 现 时 的 改 革 方 案 , 来 得 太 迟 , 改 得 太 少 。 我 们 准 备 在 秋 季 多 做 工 作 , 以 及 揭 露 警 方 滥 权 的 受 害 者 的 苦 楚 情 况 , 以 争 取 有 效 的 改 革 。


1996/1997 (c) 香 港 人 权 监 察