推動成立人權委員會資源網頁



人權監察特派員手記:記ANNI第3次地區諮詢工作坊

日期:201034日至5

地點:東京

文:徐嘉穎

 

亞洲國家人權委員會民間團體督導網絡(Asian NGOs Network on National Human Rights Institutions,簡稱ANNI)3次地區諮詢工作坊在二零一零年三月初於東京舉行,與會民間團體來自有已設人權委員會的國家,比如印度、印尼、馬來西亞、馬爾代夫、蒙古、尼泊爾、菲律賓、南韓、菲律賓、斯里蘭卡以及泰國,亦包括來自正在爭取成立人權委員會的柬埔寨、香港、台灣以及東道主日本。與會團體就公民社會於如何參與設立人權委員會以及其運作、國內人權議題、ANNI於亞太人權論壇以及ICC的策略、工作方向以及亞洲人權發展等等相互交流討論。

 

為何要設人權委員會?

人權是社會問題的根本。在缺乏亞洲區際人權委員會的脈絡下,肩負有效推廣及保障人權責任的國家人權委員會更為重要。人權委員會的角色包括:(1) 為社會定義何謂人以及人權,並捍衛、落實、推廣及保障普世人權價值;(2) 監察國內人權狀況,促進落實人權,尤其是弱勢社群,並就任何人權侵害提供便捷的補救措施;(3) 推廣人權教育,發展及強化人權,如進行專業研究,調查社會政策以及政府行政是否符合國際人權標準;提供人權培訓課程,培養人權文化,使人權價值紮根於生活之中,包括向政府、司法、國會、公共機構、私人機構、民間團體以及公眾,當中尤其是加強對警察、海關、懲教以及精神病院的人權意識訓練以及(4) 促進民主進程,研究社會政策、行政及當地法律,使之符合國際法及人權標準,以及撰寫監察報告予聯合國人權機構。而要有效推廣以及保障人權,人權委員會必須獨立於行政、司法以及立法之外,並與民間社會緊密合作,相輔相成,為民間社會提供驅策以及監督政府的平台和對象,共同監察人權狀況。

 

借鏡日韓

日本是其中一個尚未設立人權委員會的國家。2005年,日本政府提出人權保障草案,然而政府、政黨與民間團體對人權保障草案(Human Rights Protection Bill)意見分歧,爭拗點包括:

l          政府同意人權保障草案將人權委員會置於法務省之下(按:即香港的律政司)下,民間團體質疑在法務省下的人權委員會獨立性成疑,並建議修訂草案;

l          侵害人權的定義以及保障範圍。以自由民主黨為首的反對成立國家人權委員會勢力認為,人權委員會獲過大的調查權,對政府管治甚為危險,因此竭力阻止通過人權擁護法案。其後草案遭議會否決,並因政治局勢遭擱置。直至2009年民主黨在大選獲勝成為執政黨,成了日本設立人權委員會的契機。

 

ANNI希望藉著於日本舉辦諮詢工作坊,鼓勵日本當局盡快切實設立人權委員會,保障及推廣國內人權,並促進亞洲區內人權委員會發展,作為鄰近地區的借鏡。

 

與會日本國會及民間團體代表分別指出日本現行缺乏廣泛人權保障機制,需要設立國家人權委員會保障以及推廣人權,尤其是歧視外人及小眾如原住民愛努族(Ainu)及韓國人情況嚴重,在被批為「有罪」假設的釘官司法制度下的冤獄以及囚犯人權狀況以及媒體以新聞自由為名侵犯私隱的情況。

 

前文提及反對勢力因人權委員會將會獲過大權力而力阻草案,那公眾如何理解人權委員會呢?與會代表指在爭取成立人權委員時的確遇到文化阻礙。當地有種強烈反對的聲音指,有過大權力過於權威的人權委員會並不適合日本文化,尤其是日本文化對人權詮釋為求諸內,比如當一個人受到人權侵害而被媒體採訪時,他必須先為自己打擾大眾而道歉才會繼續發言,並指學校從小教導學生對人仁慈不應批評,觀念根深柢固,因此在爭取成立人權委員會策略必須考慮文化敏感度,以免有更大的反彈。當下想起從前有亞洲區的政府提出亞洲人權價值反對人權的普世性,以及近日香港唐英年以及一眾親中人士按其政治需要重新詮釋「人權」觀念。這正正提醒我們人權公眾教育的重要性。若人權價值未有植根於社會,民間個人缺乏自我意識,即使徒有保障機制也是未能有效保障及推動人權。

 

前文亦提及政府提出的草案將人權委員會置於法務省(Minister of Justice)下,有趣的是,民間團體提出的修訂案則置於內閣府(Cabinet Office)下,人權委員會同樣未能獨立於三權之外。與會代表指這是因為憲法限制必須設於三權之下,權衡過後民間團體建議置於能協調各政府部門、同時受國會監察的內閣府下,以求較大的獨立性。

 

ANNI顧問及前南韓國家人權委員會委員郭教授指,日韓在成立國家人權委員會足跡甚為相似。由於要設立獨立於三權以外的人權委員會需要修改憲法及公投,當時政府曾提出置南韓國家人權委員會於律政司下以合憲,民間社會極力反對,建議遭否決,最終南韓國家人權委員會按《國家人權委員會法》成立,未有解決憲法問題。郭教授指,雖然南韓《國家人權委員會法》只列明人權委員會獨立地按其職權履行工作,未有清楚列明是獨立於三權之外,致令一直被國際推動及保護人權之國家機構協調委員會(International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights,簡稱ICC)評為A級的人權委員會維持獨立性取決於主席,近年更多次面對獨立性受損的危機,比如李明博政府把人權委員會與教育及政策部門合併大幅削減人權委員會20%人手,委任缺乏人權工作背景的主席及委員等,長遠來說需要修改憲法以確保人權委員會的獨立性,但在起步點上,捍衛人權委員會獨立於三權之外是底線,應堅持拒絕妥協。這提醒我們立法成立人權委員會時必須著眼法例條文如何保障委員會的獨立性,包括能否清楚列明委員會是獨立於三權之外以及遵照《巴黎原則》中遴選主席委員以及組成的準則。

 

台灣與香港

一海之隔、剛批准《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會和文化權利國際公約》的台灣,仍處於爭取成立人權委員會的階段。與會代表指出台灣未有成立人權委員會的原因如下:(1) 人權委員會具撰寫人權報告提交聯合國委員會聆訊以及參與國際會議的功能,然而台灣無法參與聯合國聆訊及國際人權會議,缺乏外在需要以及(2) 台灣五權分立,當中監察院(按:如同香港的申訴專員)負責保障人權工作,政府認為人權委員會與監察院工作重疊,因此無需另費公帑另設人權委員會。而民間社會有爭取成立人權委員會聯盟,曾制定民間草案,並致力公眾教育,提升社會的人權意識。

 

香港其實面對類似困局。縱然香港能夠參與聯合國聆訊,而聯合國委員會亦多次建議港府成立人權委員會,但港府堅拒,訛稱現行職權狹窄而分散的人權保障制度(按:平機會以及申訴專員公署等)行之有效,無需另立人權委員會,說穿了是缺乏對履行人權責任的承擔,亦為了不受制約的「有效」管治,以及避免受到批評而影響政府的所謂「威信」,不想處處受到有廣泛授權的人權委員會的制肘。設立與否最終無疑是取決於政府意願,但民間社會的強烈訴求亦能向政府施壓,透過公眾教育提升人權意識從而動員社會大力爭取是不可或缺的。與台灣相近,民間團體各自有特別關注的議題,爭取成立人權委員會並非民間團體主力的議題,如何使民間團體有機連結爭取以及如何建立強而有力的聲音,以爭取成立人權委員會,如何使國際人權標準植根於社會,如何使國際區際人權保障機制不致那麼疏離,都值得我們深思

 

郭教授亦指出區分人權委員會與行政申訴專員 (Ombudsman,台譯監察使)的必要性,前者為廣泛處理所有侵權事件,後者只限公營機構的行政失當,兩者並非重疊,亦可參考歐洲同時設立人權委員會及行政申訴專員的模式。

 

關於ANNI的方向及其他

綜合已設人權委員會的國家的與會代表分享,人權委員會經常面對獨立性受損的危機,比如印度重新詮釋人權委員會,使之成為退休法官俱樂部,斯里蘭卡自20095月起群龍無首,未有委任主席,繼續運作但無法做任何政策決定,其實香港的人權保障機構亦有類似問題,比如人權保障機構可能成為退休高官的旋轉門、重返政府的踏腳石,這些亦是我們需要特別注意的。

 

去年的APF(按:Asia Pacific Forum,即亞太區國家人權機構論壇,是由聯合國協助、區內各國人權委員會派員組成的組織,香港雖然未有設立人權委員會,但以往平機會代表亦有以觀察員身分出席論壇會議)會議,決定將年會改為雙年會,即2011年才有會議,而據悉2011年的雙年會將會審批以及限制只讓挑選過的民間團體參與,亞太區民間團體似乎失去了與人權委員會區際討論平台,疑為消除民間團體聲音的安排,ANNI仍在討論對策。

 

ANNI亦就發展方向進行討論,包括是否繼續主力關注人權委員會的建制議題、會否有實質行動以及還是從事主題式議題。ANNI亦制定了百多項2010年工作綱領申述立場。與香港有關的包括ANNI協助在區內成立人權委員會以及促請政府提交現行人權保障制度效能的實質研究。

 

然而,ANNI對於去年採納的百多項工作綱領落實了多少,進度如何,怎樣推動區際及區內人權保障,似乎還未有系統性的檢討。


 

相關連結:

返回 推動成立人權委員會資源網頁