香 港 人 權 監 察

自 治 根 基 受 威 脅

最 近 , 幾 位 被 委 任 的 基 本 法 委 員 會 成 員 , 對 港 人 在 內 地 所 生 兒 童 居 留 權 的 新 法 例 的 法 律 地 位 , 紛 紛 提 出 意 見 。 這 是 一 種 危 險 的 趨 勢 。

如 果 趨 勢 持 續 , 司 法 獨 立 和 特 區 自 治 便 有 妥 協 、 讓 步 的 餘 地 。 對 某 些 人 而 言 , 獲 得 這 些 權 貴 在 背 後 撐 腰 , 看 似 非 常 吸 引 , 但 卻 要 付 出 很 大 的 代 價 。

如 果 我 們 不 小 心 提 防 , 基 本 法 委 員 會 可 以 成 為 某 種 「 超 級 」 終 審 法 院 及 特 區 立 法 會 的 機 關 。 試 想 想 : 某 條 香 港 法 律 的 有 效 性 正 在 法 院 遭 受 質 疑 , 基 本 法 委 員 會 卻 擅 自 宣 布 它 有 效 , 是 否 希 望 藉 此 影 響 法 庭 的 裁 決 ?

任 何 律 師 都 應 該 避 免 對 審 理 中 的 案 件 發 表 過 於 詳 盡 的 意 見 , 免 被 誤 以 為 企 圖 影 響 法 庭 的 裁 決 。 但 是 , 作 為 一 個 具 權 威 性 的 機 構     - -    基 本 法 委 員 會     - -    卻 明 知 故 犯 、 缺 乏 自 制 。

有 論 者 建 議 特 區 政 府 邀 請 基 本 法 委 員 會 對 特 區 立 法 會 通 過 法 律 的 有 效 性 提 供 意 見 ; 或 者 根 據 《 基 本 法 》 第 十 九 條 , 任 何 交 由 人 大 常 委 會 存 案 的 特 區 法 律 , 除 了 一 些 要 交 回 基 本 法 委 員 會 尋 求 意 見 外 , 其 餘 都 被 視 作 有 效 。 上 述 建 議 無 疑 在 基 本 法 委 員 會 , 設 立 一 些 負 面 的 審 查 程 序 。 使 特 區 法 律 的 權 威 源 自 基 本 法 委 員 會 更 甚 於 特 區 立 法 會 。

審 查 程 序 一 旦 施 行 , 特 區 法 院 解 釋 《 基 本 法 》 的 權 力 大 部 分 便 會 名 存 實 亡 。 道 理 十 分 簡 單 : 任 何 特 區 法 院 的 判 決 如 與 基 本 法 委 員 會 的 意 見 相 左 , 受 影 響 的 一 方 會 上 訴 。

如 果 整 件 事 上 訴 至 終 審 法 院 , 無 論 最 終 判 決 如 何 , 都 會 對 市 民 帶 來 極 大 的 困 擾 和 對 司 法 獨 立 失 去 信 心 。

假 如 基 本 法 委 員 會 擔 當 建 議 中 的 角 色 , 以 上 都 是 一 連 串 極 有 可 能 出 現 的 負 面 影 響 。 但 更 應 該 注 視 的 是 這 些 建 議 根 本 是 錯 誤 的 , 是 違 反 《 基 本 法 》 的 文 字 和 精 神 。

基 本 法 》 沒 有 條 文 清 楚 劃 分 基 本 法 委 員 會 的 職 權 範 圍 , 但 只 要 我 們 參 考 一 些 提 及 該 委 員 會 的 《 基 本 法 》 條 文 及 在 附 件 中 基 本 法 起 草 委 員 會 有 關 成 立 基 本 法 委 員 會 的 建 議 , 便 會 一 清 二 楚 。

起 草 委 員 會 的 建 議 書 內 , 基 本 法 委 員 會 是 人 大 常 委 會 下 設 的 一 個 工 作 委 員 會 , 負 責 研 究 《 基 本 法 》 第 十 七 、 十 八 、 一 百 五 十 八 及 一 百 五 十 九 條 帶 來 的 問 題 , 然 後 將 建 議 呈 交 人 大 常 委 會 。

只 要 細 閱 條 文 , 便 會 發 現 首 三 條 條 文 只 是 要 求 基 本 法 委 員 會 對 特 區 法 律 是 否 符 合 《 基 本 法 》 有 關 ( 一 ) 中 央 管 理 的 事 務 , 即 國 防 和 外 交 ; 及 ( 二 ) 中 央 和 香 港 特 別 行 政 區 關 係 的 條 款 , 提 供 意 見 。

其 餘 有 關 特 區 法 律 是 否 符 合 《 基 本 法 》 的 問 題 , 是 由 人 大 常 委 會 在 徵 詢 基 本 法 委 員 會 後 , 才 作 出 行 動 。 關 於 居 留 權 的 特 區 法 律 , 是 屬 於 《 基 本 法 》 第 二 十 四 條 的 範 圍 , 並 不 涉 及 上 述 的 兩 種 情 況 。

《 基 本 法 》 第 十 七 條 指 出 : 特 區 立 法 會 制 定 的 法 例 須 報 人 大 常 委 會 「 備 案 」 , 如 果 人 大 常 委 會 在 徵 詢 基 本 法 委 員 會 後 , 以 前 述 兩 個 範 圍 為 理 由 , 認 為 該 法 例 並 不 符 合 《 基 本 法 》 , 人 大 常 委 會 只 會 將 有 問 題 的 法 律 發 回 特 區 政 府 , 但 不 作 修 改 。 因 此 , 該 法 例 立 即 失 效 , 特 區 政 府 可 以 決 定 善 後 的 辦 法 。

以 事 實 而 論 , 第 十 七 條 肯 定 沒 有 說 過 任 何 沒 有 交 回 特 區 政 府 的 法 律 , 可 以 斷 定 是 有 效 或 符 合 《 基 本 法 》 內 的 所 有 條 文 , 甚 至 上 述 兩 個 範 圍 的 法 律 。 我 們 不 能 以 字 面 的 含 意 為 理 由 , 強 說 它 有 這 種 效 力 。

另 外 , 程 序 並 沒 有 時 限 。 人 大 常 委 會 在 審 議 某 特 區 法 律 是 有 效 的 或 批 准 其 生 效 後 , 並 無 要 求 在 一 段 時 間 內 交 回 特 區 政 府 。 當 特 區 通 過 某 條 法 例 及 報 告 人 大 常 委 會 後 , 應 假 定 人 大 常 委 會 可 以 在 任 何 時 候 審 議 。 與 此 同 時 , 該 法 例 在 港 生 效 。 如 果 法 例 最 終 無 效 , 該 指 引 在 《 基 本 法 》 第 十 七 條 清 楚 表 明 , 是 無 溯 及 力 的 。 所 有 程 序 的 精 神 是 讓 特 區 立 法 會 , 讓 特 區 享 有 高 度 自 治 。 假 若 港 人 甘 願 放 棄 自 治 , 引 入 或 發 明 新 的 審 批 程 序 , 將 會 是 荒 謬 絕 倫 的 做 法 。

第 一 百 五 十 八 條 是 另 一 條 富 爭 議 性 的 條 文 。 它 限 制 了 終 審 法 院 的 司 法 管 轄 權 。 但 藉 此 推 斷 基 本 法 委 員 會 是 扮 演 著 凌 駕 終 審 法 院 的 角 色 , 則 是 離 題 萬 丈 。

只 有 終 審 法 院 有 權 將 問 題 轉 介 至 人 大 常 委 會 尋 求 解 釋 ; 也 只 有 上 述 的 兩 個 範 圍 才 有 轉 介 的 需 要 。 因 此 , 只 有 當 人 大 常 委 會 解 釋 牽 涉 兩 個 範 圍 的 條 文 時 , 而 解 釋 又 會 影 響 到 案 件 的 判 決 , 則 香 港 法 院 在 對 該 案 作 出 不 可 上 訴 的 終 局 判 決 之 前 , 應 由 特 區 終 審 法 院 請 人 大 常 委 會 作 出 解 釋 。 除 此 以 外 , 終 審 法 院 有 全 權 以 它 認 為 正 確 的 方 式 解 釋 《 基 本 法 》 。 這 意 味 基 本 法 委 員 會     - -    或 更 正 確 地 說 , 當 中 一 些 會 員     - -    公 開 對 某 些 特 區 法 律 是 否 符 合 《 基 本 法 》 的 條 文 表 達 自 已 的 立 場 , 例 如 新 的 居 留 權 規 定 是 否 合 符 《 基 本 法 》 第 二 十 四 條 的 問 題 , 法 院 有 可 能 會 持 相 反 的 意 見 。 事 實 上 , 理 應 併 除 這 些 私 人 立 場 作 為 考 慮 的 因 素 。 但 無 可 避 免 地 , 如 果 法 院 宣 布 相 同 的 意 見 , 公 眾 會 認 為 它 是 向 基 本 法 委 員 會 屈 服 ; 反 之 , 則 會 使 公 眾 大 惑 不 解 。

還 附 帶 一 提 , 並 非 所 有 基 本 法 委 員 會 的 成 員 都 是 法 官 出 身 的 。 委 員 會 在 司 法 程 序 上 的 影 響 過 闊 , 會 造 成 由 非 法 律 因 素 主 導 、 外 行 領 導 內 外 的 不 良 效 果 。

《 基 本 法 》 第 一 百 五 十 九 條 並 不 限 制 基 本 法 委 員 會 在 前 述 兩 個 範 圍 提 出 意 見 。 但 這 條 文 只 是 處 理 修 改 《 基 本 法 》 的 有 關 事 宜 , 並 不 經 常 發 生 。

當 然 對 基 本 法 委 員 會 職 權 的 建 議 尚 未 落 實 , 仍 有 擴 展 的 餘 地 , 但 必 須 考 慮 對 特 區 自 治 的 影 響 。

基 本 法 委 員 會 的 運 作 仍 未 有 最 後 定 稿 : 會 議 是 公 開 或 是 閉 門 ? 是 諮 詢 或 是 半 司 法 ? 對 終 審 法 院 轉 介 的 事 宜 , 它 應 否 聽 取 訴 訟 各 方 提 交 的 建 議 書 ? 法 院 本 身 可 否 根 據 某 些 人 的 建 議 , 提 供 意 見 ? 會 否 有 些 白 紙 黑 字 的 文 件 , 列 出 原 因 及 論 據 ? 它 是 否 依 循 先 例 ?

上 述 種 種 問 題 都 需 要 有 周 詳 的 考 慮 及 明 智 的 處 理 手 法 。 過 分 偏 向 司 法 界 , 會 使 基 本 法 委 員 會 變 成 類 似 於 權 力 有 限 的 樞 密 院 ; 但 若 過 分 偏 重 「 外 行 人 」 和 諮 詢 組 織 , 會 對 特 區 的 司 法 體 系 造 成 不 良 的 影 響 。

但 無 論 如 何 , 身 為 極 具 權 威 機 構 的 會 員 , 要 時 刻 注 意 自 己 的 言 行 。 公 眾 要 避 免 將 委 員 會 變 成 「 太 上 皇 」 ; 委 員 會 成 員 也 應 潔 身 自 愛 , 避 免 墮 入 同 樣 的 陷 阱 。

吳 靄 儀


1997 (c) 香 港 人 權 監 察